Bruno Poncelet, CEPAG (*), april 2015

Uit het Frans vertaald door Ander Europa

 

In juli 2013 zijn Europa en de Verenigde Staten begonnen aan onderhandelingen die moeten leiden tot een trans-Atlantische vrijhandelszone. Indien de onderhandelingen tot een akkoord leiden, betekent dit dat kapitalen, handelswaren en diensten vrij zullen kunnen circuleren tussen de twee grondgebieden. Anders gezegd, er zal een grote trans-Atlantische markt ontstaan, die in veel opzichten de huidige Europese eenheidsmarkt zal uitbreiden tot de Verenigde Staten.

Officieel gaat het over een project van algemeen belang: Europa en de Verenigde Staten willen hun handelsbetrekkingen intensifiëren om aldus meer tewerkstelling, rijkdom en welzijn te creëren. Nochtans heeft geen enkele ernstige studie dit optimistisch vooruitzicht [i] bevestigd, terwijl er duidelijk een bedreiging uitgaat van een dergelijk akkoord, ook voor de gefedereerde entiteiten [ met deze term worden in België de Gewesten en Gemeenschappen aangeduid: Vlaams Gewest, Waalse Gemeenschap, Duitstalige Gemeenschap enz., waarvan verschillende een eigen Parlement en regering hebben] en de lokale besturen. Laten we enkele van deze gevaren overlopen, waarbij we ons baseren op de tekst van het mandaat dat aan de Europese onderhandelaars werd toegekend [ii], maar waarbij we ook de lessen indachtig zijn van 21 jaar Europese eenheidsmarkt.

 

1.De betrokken gefedereerde entiteiten en gemeentebesturen

 

Het onderhandelingsmandaat is zeer duidelijk wat betreft de politieke draagwijdte van een eventueel akkoord: alle bestuurlijke niveaus worden erdoor getroffen (federaal, Gemeenschappen, Gewesten, Provincies, Gemeenten). De artikels 4 en 27 van het onderhandelingsmandaat preciseren dit als volgt:

• « De verplichtingen van het akkoord zijn bindend op alle bestuursniveaus » (artikel 4)
• « Het akkoord zal bindend zijn voor alle regelgevers en voor alle bevoegde autoriteiten van de twee contracterende partijen » (artikel 27)

We wijzen erop dat de onderhandelingen ongeveer over alle politieke bevoegdheidsdomeinen gaan zoals: landbouw, chemische stoffen, cosmetica, openbare aanbestedingen, sanitaire en fytosanitaire normen, geneesmiddelen, kmo’s, intellectuele eigendom, regelgeving over de aanduiding van de geografische oorsprong van producten, geschillen tussen investeerders en Staten, openbare diensten, enzovoort [iii]. In feite werden alleen films, audiovisuele producten en de regale staatsdiensten (gerecht, politie …) uit de onderhandelingen geweerd.

Laat ons van meer nabij een aantal zaken bekijken die nauw samenhangen met de bevoegdheden van de gefedereerde entiteiten.

 

2. De gunning van overheidsopdrachten

Artikel 24 van het onderhandelingsmandaat stelt uitdrukkelijk:

« De overeenkomst moet zo ambitieus mogelijk zijn en het resultaat van de onderhandelingen over de herziening van het akkoord over openbare aanbestedingen aanvullen met bepalingen over het toepassingsgebied (contracterende partijen, sectoren, drempelwaarden en servicecontracten, met name voor openbare bouwwerken). De overeenkomst beoogt een verhoging van de wederzijdse toegang tot de markt van de overheidsopdrachten op alle administratieve niveaus (nationaal, regionaal, lokaal) en op het niveau van de openbare diensten, waardoor het van toepassing zal zijn op de activiteiten van bedrijven die op dit domein actief zijn, aan wie een behandeling gegarandeerd wordt die niet minder gunstig is dan degene toegekend aan de dienstverleners die gevestigd zijn op het grondgebied van de betrokken contractpartij. […]».

Men heeft het hier dus over een herziening van de regels voor de toekenning van overheidsopdrachten, waarbij Amerikaanse investeerders en multinationals dezelfde rechten krijgen als Belgische en Europese. Dit houdt concreet in dat de overeenkomst er zal toe strekken dat aan de politieke macht verboden wordt bij de aanbesteding kwalitatieve criteria op te leggen of te behouden (zoals de geografische nabijheid van de investeerder, de begunstiging van korte productiekanalen, de steun aan kmo’s of de voorkeur voor ambachtelijke productie met sociale of biologische oogmerken). Artikel 24 van het mandaat specifieert verder dat «eisen wat betreft lokale inhoud of lokale productie», «technische specificaties» (waar ook sociale of ecologische criteria onder horen), «beroepsprocedures en het inroepen van bestaande uitzonderingen, met inbegrip voor kleine en middelgrote ondernemingen» evenzovele obstakels zijn die uit de weg moeten geruimd worden «om aldus de markttoegang te verbeteren» voor alle investeerders, Amerikaanse zowel als Europese.

Het prioritaire doel is dus om aan Amerikaanse en Europese investeerders een zo gelijk mogelijke toegang te garanderen tot een grote trans-Atlantische markt, waarvan de regels van toepassing zullen zijn voor alle politieke niveaus (lokaal en nationaal), ook wat betreft de regels voor de gunning van overheidsopdrachten.

Voor het lokale politieke niveau zal het dus niet meer toegelaten zijn om een onderscheid te maken tussen de investeerders volgens hun bijdrage tot het algemeen belang: men zal tot op de letter de besluiten moeten volgen van een toekomstige trans-Atlantische politieke beslissingsinstantie (artikel 43). Een concreet voorbeeld. Een gefedereerde overheid die in haar bevoegdheidsdomein biovoeding zou willen promoveren in de schoolkantines, zou een inbreuk kunnen plegen tegen de toekomstige trans-Atlantische normen. De onderhandelingen over het landbouwhoofdstuk hebben immers expliciet op het oog om de Europese markt meer open te stellen voor de Amerikaanse landbouwproducten, en vice versa, met als bedoeling opnieuw elke discriminatie tussen investeerders op te heffen.

Laten we dan de vraag bekijken: welk risico loopt een gefedereerde entiteit die dit akkoord niet zou respecteren?

 

3. De private arbitragehoven (ISDS)

Op 16 april 2014 heeft het Europees Parlement een Verordening [iv] aangenomen (bekrachtigd door de Raad op 23 juli 2014 en reeds van toepassing in alle lidstaten van de EU) over de Geschillenregeling tussen Investeerders en Staten, vooral bekend onder de Engelse afkorting ISDS (Investor-State Dispute Settlement). Het eerste punt van deze Verordening herinnert er fijntjes aan dat:

« Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn buitenlandse directe investeringen onder de gemeenschappelijke handelspolitiek komen te vallen. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder e), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is de Unie exclusief bevoegd ten aanzien van de gemeenschappelijke handelspolitiek en kan zij partij zijn bij internationale overeenkomsten die bepalingen over buitenlandse directe investeringen bevatten.»

Voorzien van deze nieuwe bevoegdheid wil de EU een soort privatisering van de rechtspraak promoten, die aan de private ondernemingen moet toelaten een Staat te vervolgen, en schadevergoeding te eisen via een internationaal arbitragehof:

« Overeenkomsten die voorzien in bescherming van investeringen kunnen een mechanisme bevatten voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten, dat een investeerder uit een derde land de mogelijkheid biedt om een vordering in te stellen tegen een staat waar hij een investering heeft gedaan. De beslechting van geschillen tussen investeerders en staten kan leiden tot toewijzing van geldelijke schadevergoeding.»

Met andere woorden, een private onderneming mag een klacht neerleggen tegen een Staat van zodra een beleid, alhoewel democratisch beslist, de private financiële belangen schaadt. Waar een dergelijke procedure reeds bestaat (in bilaterale akkoorden) geeft ze aanleiding tot manifest misbruik:

• Australië en Uruguay worden vervolgd door Philip Morris, want hun anti-tabakspolitiek (waarschuwingen op het sigarettenpakje) is schadelijk voor de commerciële visibiliteit en de winsten van de sigarettenfabrikant ;
• Duitsland wordt vervolgd door Vattenfal (dat 3,7 miljard euro eist) nadat de Duitse regering besliste om geleidelijk aan de elektriciteitsproductie met kernenergie af te bouwen, een beslissing ingegeven door de catastrofe in Fukushima;
• Egypte wordt vervolgd door Veolia, want het bedrijf vindt dat de verhoging van het minimumloon (opgetrokken van 41 naar € 72 per maand na de Arabische Lente) zijn winsten aantast en een zwaar financieel nadeel berokkent;
• Canada wordt vervolgd door de energieproducent Lone Pine Ressources, die 250 miljoen Canadese dollars eist nadat Québec (een « gefedereerde entiteit ») besliste om de resultaten af te wachten van een onafhankelijke impactstudie alvorens al dan niet de toelating te geven voor de winning van schaliegas op het grondgebied.

Met de invoering van de internationale arbitragehoven worden dergelijke geschillen beslecht door private rechters, betaald naargelang van het aantal zaken die ze behandelen, en die zich juridisch enkel baseren op de internationale overeenkomsten over «vrijhandel», niet op de nationale grondwetten. Dat geeft vaak aanleiding tot verbluffende beslissingen:

• In 2004 werd Mexico veroordeeld tot het betalen van 66 miljoen euro aan de groep Cargill omwille van de invoering van een nieuwe belasting op frisdranken met hoog suikergehalte (« sodataks »);
• In 2010 moest Guatemala 25 miljoen dollar betalen aan Tampa Electric omdat de overheid de elektriciteitsprijs had willen plafonneren;
• In 2012 werd Slowakije veroordeeld tot het betalen van 22 miljoen euro aan de verzekeraar Achmea na de beslissing van de regering om de toegang tot de gezondheidszorg te verruimen door de plafonnering van de winstmarge in de verzekeringssector.

Het blijkt dus duidelijk dat ISDS de legitimiteit voor de politiek in vraag stelt om beslissingen te nemen op het gebied van sociaal beleid, milieu of democratie. Enerzijds wordt ons een hard besparingsbeleid opgelegd, met prioriteit voor besnoeiingen in de openbare uitgaven; maar anderzijds zou deze Verordening een Staat ertoe verplichten astronomische bedragen uit te geven wanneer een beslissing, zelfs wanneer die het algemeen belang dient, afbreuk doet aan de winstmarge van buitenlandse investeerders. Met dit in het achterhoofd bekijken we van naderbij het mandaat dat toegekend werd aan de Europese onderhandelaars in het kader van de trans-Atlantische markt.

 

Artikel 22 stipuleert dat de ISDS-clausule zal slaan op de «liberalisering en bescherming van investeringen, inbegrepen de domeinen van gemengde bevoegdheid zoals aangelegenheden betreffende portefeuille-investeringen, eigendom en onteigening, met een zo hoog mogelijke liberalisering als doelstelling». Indien bijvoorbeeld een Belgische politieke instantie een wet zou stemmen om een industriële site op te eisen waarin een investeerder niet langer geïnteresseerd is, zou deze laatste zich slachtoffer van een onteigening kunnen noemen, ook al wordt de site niet meer gebruikt, en zou de investeerder klacht kunnen neerleggen tegen België.

Artikel 23 preciseert dat ISDS er zal op gericht zijn om « de voorwaarden in te stellen voor een eerlijke concurrentie voor investeerders in de Verenigde Staten en in de EU », maar vooral dat alle politieke niveaus er zullen in betrokken zijn : « Alle bestuursniveaus, ook de lagere zoals deelstaten of gemeentebesturen, zullen zich moeten schikken naar het hoofdstuk over de bescherming van investeringen in deze overeenkomst ».

Er is dus wel degelijk sprake van om aan private ondernemingen de toestemming te geven om schadevergoeding te eisen zodra een wet of een politieke beslissing een impact heeft op hun winstmarge, wat ook het betrokken beleidsniveau moge zijn: gemeentebesturen, provincies, gewesten, nationale regeringen of Europese beslissingen!

 

4. Ecologische of sociale clausules?

Op sommige punten lijkt het onderhandelingsmandaat de deur te openen voor sociale of ecologische clausules. Een voorbeeld: «De overeenkomst zal moeten erkennen dat duurzame ontwikkeling een van de belangrijkste doelstellingen is van de contracterende partijen, die zich zullen inspannen de eerbiediging te garanderen en te vergemakkelijken van internationale normen en akkoorden op het vlak van milieu en arbeid». Maar deze goede bedoelingen kunnen nergens afgedwongen worden. Erger nog, ze worden tegengesproken door artikels 2 en 3 die stellen:

• «Het akkoord zal moeten ambitieus zijn, volledig, evenwichtig en helemaal conform aan de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en de verplichtingen die deze regels opleggen ;
• Het akkoord zal de wederzijdse liberalisering van de uitwisseling van goederen en diensten moeten mogelijk maken, en op het vlak van de handel regels voorzien die van een hoge ambitie getuigen, hoger dan de engagementen die vroeger aangenomen werden in het kader van de WTO».

Waarom zijn deze verwijzingen naar de WTO belangrijk?

In de eerste plaats zijn de juridische normen van de WTO dwingend: in het geval van niet-naleving kunnen er zware financiële sancties opgelegd worden (in tegenstelling tot de sociale regels van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) die vrijwillig aangenomen worden zonder enige financiële sanctie bij overtreding).

Ten tweede: de juridische normen van de WTO ruimen geen plaats in voor sociale en milieunormen in de internationale handel, die als «ongerechtvaardigde belemmeringen voor de internationale vrijhandel» beschouwd worden. Een voorbeeld in verband met de uitbuiting van textielarbeiders, waaronder ook minderjarigen. De landen met de meest lakse houding op dit vlak hebben altijd kunnen verhinderen dat er binnen de WTO een afdwingbare sociale reglementering kwam, door erop te wijzen dat de lage lonen en de zwakke sociale bescherming een legitiem comparatief voordeel inhouden tegenover de rijke landen.

De onderhandelingen tussen de EU en de Verenigde Staten gaan ook door binnen dit denkkader: het principe van de vrije beweging van investeringen moet er een dwingend juridisch kader krijgen, waardoor openbare machten niet meer in staat zullen zijn om een kwalitatief onderscheid te maken tussen verschillende soorten investeerders. Speculatieve en niet-speculatieve investeringen, productievoorschriften met en zonder ecologische en sociale criteria: alles wordt over dezelfde kam geschoren, en elk onderscheid, dat bijvoorbeeld het algemeen belang inroept, wordt strikt verboden, onder dwang van financiële boetes.

Deze politieke logica is ook die van de Europese eenheidsmarkt die in 1993 opgericht werd. De functionering ervan berust erop dat multinationals de wetgevingen van de lidstaten tegen elkaar uitspelen, ten voordele van de laagste fiscale en sociale normen (en in mindere mate van de milieunormen [v]) die de bevolking het minst beschermen.

 

5.  « Shoppen in de wetgeving » door multinationals

Op heel wat vlakken doen de trans-Atlantische onderhandelingen denken aan de logica bij de instelling van de Europese eenheidsmarkt. Deze berust op het principe van de vrije beweging van goederen, diensten en kapitalen. Dat vereiste Europese harmonisering van tal van nationale wetten, de wederzijdse erkenning door de lidstaten van normen (bij de toelating tot verkoop van een product), de instelling van Europese beslissingsniveaus. Op dezelfde manier voorziet het onderhandelingsmandaat met de Verenigde Staten de opheffing van de nog bestaande tol tussen de EU en de USA (artikel 10), het aannemen van gemeenschappelijke regels (artikel 5), de wederzijdse erkenning van normen (artikel 5) en de oprichting van een nieuwe trans-Atlantische instelling (artikel 43).

Bij de oprichting van de Europese markt bleef bepaalde wetgeving onder nationale bevoegdheid: belastingen (zoals de belasting op de winst van de ondernemingen), sociale normen en lonen (het al dan niet financieren van een sociale zekerheid, het al dan niet bestaan van een minimumloon, loonniveaus, enzovoort) en in mindere mate de milieuwetgeving. Indertijd werd dit voorgesteld als een waarborg voor het behoud van de verschillende nationale systemen van sociaal overleg. Maar dat hield geen rekening met een doorslaggevende factor: door de «vrije circulatie van investeringen» kunnen private firma’s vrij kiezen waar ze zich vestigen: waar de lonen laag zijn, waar geen belasting geheven wordt op de winst, waar er geen bijdragen zijn voor de sociale zekerheid, waar men het niet nauw neemt met pollutie… De bedrijven ondervinden daarvan geen enkele negatieve invloed, want de eenheidsmarkt geeft hen toegang tot alle consumenten van alle lidstaten.

Vrijhandel is bijgevolg een soort «wetgevingsshopping» voor multinationals: ze kunnen de verschillende wetgevingsystemen (en dus de nationale democratieën) tegen elkaar uitspelen en die wetgeving eruit pikken die hen het best uitkomt. Duidelijk een buitenkans voor de meest winstbeluste bedrijven, die unilateraal hun productiekosten kunnen verminderen door te delocaliseren naar regio’s met lage lonen, lage belastingen, weinig sociale zekerheid enzovoort. In geen enkel geval beschouwt het Europees recht dit als een geval van oneerlijke concurrentie. Nochtans houdt dit soort legislatieve shopping een oneerlijke concurrentie in, die de sociale systemen, de inkomens van de werknemers en de belastinginkomens van de overheden met elkaar laat concurreren.

Het is duidelijk dat er zich nog meer kansen voordoen voor legislatieve shopping wanneer de Europese markt uitgebreid wordt met de 50 landen van de Verenigde Staten. De verschillende beleidsniveaus zullen nog meer onder druk komen te staan om steeds wispelturiger investeerders aan te trekken. Het gevolg zal zijn dat de democratie nog meer gekortwiekt wordt. Een regering met ambitieuze ecologische, fiscale of sociale ambities ten voordele van het algemeen belang zou meteen bedreigd worden door delokalisatie van bedrijven die aansturen op een wetgeving op hun maat gesneden.

Het algemeen belang, en de inkomsten van de gefedereerde entiteiten kunnen er alleen maar bij verliezen. Armere werknemers en meer precaire arbeidscontracten leiden onvermijdelijk tot meer aankloppen bij de OCMW’s, wat vooral ten nadele gaat van de gemeentefinanciën. Ook leidt de fiscale concurrentie tussen lidstaten tot steeds strengere besparingsmaatregelen, waarvan opnieuw de gefedereerde entiteiten met steeds kleinere budgetten het slachtoffer zijn. Dat gebeurt dan in een juridische context die vandaag nog Europees is, maar morgen misschien trans-Atlantisch, en die de multinationals toelaat te delocaliseren naar de minst veeleisende regio’s, een schadevergoeding te eisen zodra een beleidsniveau, zelfs een lokaal, roet in het eten strooit voor hun winstverwachtingen.

 

6. Een « evoluerend » akkoord, voor uitbreiding vatbaar na de goedkeuring

Een integrerend deel van het onderhandelingsmandaat is de oprichting van een nieuwe politieke instelling, die beslissingen kan nemen op trans-Atlantische schaal: «De overeenkomst zal een institutionele structuur oprichten die een efficiënte opvolging moet garanderen van de engagementen die voortvloeien uit de overeenkomst, en die zal bijdragen tot de geleidelijke realisatie van de compatibiliteit van de reglementeringsystemen» (artikel 43).

Dat is eigenlijk logisch: van zodra een bepaalde wetgeving geharmoniseerd is op trans-Atlantische schaal, is het onvermijdelijk – teneinde het vrijhandelsregime te vrijwaren –dat men elk «lokaal» politiek initiatief, het zij op gemeentelijk, regionaal, federaal of Europees vlak, aan een trans-Atlantische supervisie onderwerpt. Deze nieuwe institutionele structuur heeft dus als bedoeling de lokale politieke beslissingen ondergeschikt te maken aan een trans-Atlantische bestuursinstantie.

Het wordt er alleen maar erger op als men weet dat bij de evaluatie van nieuwe wetten, private groepen geraadpleegd zullen worden zoals multinationals of in Europa en de Verenigde Staten actieve investeringsfondsen.

Ten slotte zou deze trans-Atlantische beslissingsinstantie de draagwijdte van het akkoord beetje bij beetje kunnen uitbreiden, door producten of sectoren die voorlopig uitgesloten waren op het ogenblik van de ondertekening, toch op te nemen, zodat de «geleidelijke realisatie van de compatibiliteit van de reglementeringsystemen» gegarandeerd wordt. Het trans-Atlantisch Partnerschap voor Vrijhandel en Investeringen TTIP zal dus geen «starre overeenkomst» zijn die eens en voor altijd wordt vastgelegd, maar een «evoluerend verdrag» waarvan de draagwijdte en het toepassingsgebied zich zouden kunnen uitbreiden zonder dat daarvoor een nieuw onderhandelingsmandaat nodig is.

 

7. Zich uitroepen tot « niet-TTIP zone »

Om al deze redenen is het legitiem voor gefedereerde entiteiten en gemeentelijke besturen om zich tegenstander te verklaren van de trans-Atlantische onderhandelingen.

Deze zijn een ernstige bedreiging voor:

• de autonomie van de lokale besturen, met name voor de openbare aanbestedingen (toewijzingsregels voor openbare aanbestedingen op trans-Atlantische schaal vastgelegd);
• hun bevoegdheid om belastingen te heffen of financiering te verkrijgen van de federale staat (onderlinge fiscale concurrentie tussen de landen);
• de financiële mogelijkheden om tegemoet te komen aan de toenemende vraag om openbare ondersteuning (ten gevolge van het onderling laten concurreren van sociale normen en wedden, wat tot een toenemende verarming van de bevolking leidt);
• de vrijheid om democratische beslissingen te nemen, bedreigd door een veralgemeende invoering van ISDS.

In Frankrijk hebben reeds 123 collectiviteiten (wijken, gemeenten, departementen, regio’s) zich tot «niet-TTIP zone» of «zone met argwaan tegen TTIP» uitgeroepen.

Wij roepen de Belgische overheden (gemeentebesturen, Gemeenschappen, provincies en Gewesten) op om op hun bestuursniveau een resolutie aan te nemen die

• op symbolische wijze verklaart een «niet-TTIP zone» te zijn ;
• vraagt dat België zich officieel terugtrekt uit de lopende onderhandelingen.

 

---

 

(*) Bruno Poncelet is vormingswerker bij CEPAG, vormingsinstituut voor de Waalse socialistische vakbeweging. Hij was een van de eersten om te wijzen op het gevaar uitgaande van TTIP, en reeds in 2011 publiceerde hij met Ricardo Cherenti “Le grand marché transatlantique, les multinationales contre la démocratie”. Bruno Poncelet is sindsdien zeer actief in het verzet tegen de vrijhandelsakkoorden.  Verleden jaar verscheen van hem “Europe, une biographie non autorisée“.

[i] De studie die het vaakst door de Europese Commissie wordt aangehaald komt van het Londense Center for Economic Policy Research, wat geenszins een betrouwbare bron is, want dit centrum is gelieerd met talrijke private banken, waaronder Deutsche Bank, Citigroup en JP Morgan. Deze doen beroep op zakenlobbys die sinds vele jaren aandringen op politieke onderhandelingen die moeten leiden tot een trans-Atlantische markt tussen Europa en de Verenigde Staten. Er is dus duidelijk een belangenconflict, dat des te zorgwekkender is aangezien deze banken een rol speelden in de huizenmarkt (subprime) crisis van 2007-2008.

[ii] Het mandaat dat de lidstaten bij de aanvang van de onderhandelingen in de zomer van 2013 aan de onderhandelaars van de Europese Unie gaven werd als confidentieel beschouwd. Het werd uiteindelijk gedeclasseerd, en heeft nu als referentie 11103/1/13 REV 1 DCL 1. Men kan het raadplegen op het volgende adres: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11103-2013-REV-1-DCL-1/fr/pdf.

[iii] De volledige lijst van de bevoegdheden waarover onderhandeld wordt kan men raadplegen op http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151668.pdf.

[iv] Het betreft Verordening n°912/2014. Een Europese Verordening is direct van toepassing in alle lidstaten zonder juridische procedures op nationaal vlak; dit laatste is wel nodig bij een zogenoemde Richtlijn.

[v] Op het gebied van milieuwetgeving is er op Europees vlak een zekere harmonisatie, zodat bedrijven minder gemakkelijk aan ecologische dumping kunnen doen.